―――基于法律和文化的视角

方文晖

2010年7月29日《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010- 2020年)》正式全文发布,现代大学制度改革试点是其重要内容,《纲要》第十三章专门针对“建设现代学校制度”作了规定,其第40条明确要求“加强章程建设。各类高校应依法制定章程,依照章程规定管理学校”。2010年10月24日国务院下发《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》(国办发〔2010〕48号),决定在部分地区和学校开展国家教育体制改革试点,确定北京大学、北京师范大学、湖南大学、中国科学技术大学等26所高校为试点单位,推动建立健全大学章程,完善高等学校内部治理结构。大学章程的制定和完善成为中国高校当前的重要任务。其实，早在1995年《中华人民共和国教育法》(下称《教育法》)和1998年《中华人民共和国高等教育法》(下称《高等教育法》)中,都有关于大学章程的规定,法律出台后,一些高校就已着手制定大学章程。目前,部分大学如扬州大学、吉林大学、中国政法大学等已经有自己的大学章程,更多的大学正在酝酿制定大学章程。(我国目前民办大学基本都有大学章程,民办大学出现较晚,成立前一般必须按照法律规定制定章程。)现代大学章程是由学校制定的,规定学校日常运行的基本问题和重大事项的规范性文件。作为办学的基本依据,大学章程体现了法律法规的基本要求,具有重要的法律意义。同时,大学章程体现了办学宗旨与理念,反映了特定的大学精神,是大学文化的制度体现。本文试从法律和文化两个视角,分析大学章程的现实意义。

我国的《教育法》、《高等教育法》及相关法律规范,对政府与高等学校的关系、高等学校办学自主权及教师、学生权益等问题,有的规定比较笼统,有的根本就未做规定,因此更要求大学章程一方面要结合本校实际,明确、细化法律、法规,另一方面,大学章程要对法律法规未做规定、高校运行中又必须面对的事务进行规范。从法理上看,大学章程是大学设立的法定要件,是对大学自身的基本定位,也是对大学自身组织结构及其运行的基本架构,还要为大学教育秩序提供保障。

(一)大学章程是大学设立的法定要件我国的大学定位为公益法人、社会团体法人,章程对于任何一个法人组织都是必不可少的,大学也不能例外。我国民法规定,法人的设立,必须提交章程等基本文件。1998年9月25日国务院常务会议通过的《社会团体登记管理条例》第十一条也规定:“申请筹备成立社会团体,发起人应当向登记管理机关提交下列文件:……(五)章程草案。”

我国法律明确规定,大学章程是大学设立的要件之一。1995年开始实施的《中华人民共和国教育法》第26条规定,“设立学校及其他教育机构,必须具备下列基本条件:(一)有组织机构和章程……”《教育法》还明确了学校的基本权利是“按照章程自主管理”。1998年颁布的《高等教育法》第27条规定:“申请设立高等学校应当向审批机关提交章程等材料”;第28条则从十个方面具体规定了高等学校章程应当明确的内容。此外,教育领域的其他法律法规也有类似规定,例如,《职业教育法》、《民办教育促进法》分别规定,申请设立职业学校、民办学校,必须提交学校章程。

为贯彻落实法律,国家教育行政主管部门先后下发了三个文件,要求高校抓紧制定大学章程。一是《关于实施<中华人民共和国教育法>若干问题的意见》,该《意见》要求学校,“凡未制定章程的,应当逐步制定和完善学校的章程,报主管教育行政部门核准”;二是《教育部关于实施〈中华人民共和国高等教育法〉若干问题的意见》,该《意见》指出:“今后设立高等学校者,必须向审批机关提交章程”。至于在《高等教育法》施行前设立而未制定章程的高等学校,要按其教育主管部门制定的规定,逐步进行“章程补报备案工作”;三是《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》,该《意见》要求学校依据法律法规制定和完善学校章程,把《章程》作为学校办学活动的重要依据。

法律政策高度重视大学章程的建设,是依法治校,建立现代大学制度的必然要求。没有章程的大学,其在法律上的存在将受到质疑,并进而导致高等学校法律地位不确定性。对外部而言,大学有章程,人们才能了解这所大学的法律的意义,才能放心与其进行可预期的交往;对内部而言,大学有章程,才能与环境保持动态平衡,内部运转才能有章可循,大学举办者的利益才能得到很好的保护。英国政治学家、社会学家麦基弗关于内部规章制度的论述同样适合大学章程:“任何一个团体,为了进行正常的活动以达到各自的目的,都要有一定的规章制度,约束其成员,这就是团体的法律。”

制订章程并严格按照章程办事,是法律对每一所大学的基本要求,是依法治校的基础,是大学设立、运行、发展的前提。有校必有章程,一校一章程,是建立现代大学制度的前提。依法治国已日益成为社会共识,高校也必须按照法律法规的要求,尽快制定既符合依法治国要求,又适应依法治校现实需要;既能保障办学主体利益,又体现学校和师生员工利益;切合高校实际的大学章程,为落实办学自主权奠定制度基础。

(二)大学章程彰显了大学的独立法人地位。

长期以来,我国政府对大学管得太多太细太严,大学一定程度上成了政府的附属机构。在逐步建立市场经济体制的进程中,我国高等教育发生了根本性的变化,公立学校正在逐步减弱对政府的隶属和依赖,成为了独立的法人主体。现代大学体制逐步建立,投资者、管理者和办学者三方的关系正在逐步明确,教育主体之间的法律关系也日渐清晰。相关的法律已经赋予了大学独立法人的法律地位,而大学章程的出台则是以宣言书的形式,使此地位得以彰显。

大学章程是教育法规关于大学独立法人地位规定的具体化体现,是大学成为独立法人实体的重要条件,同时也是现代大学制度的载体,它对政府、社会和高校的权利和义务做了界定,是大学行使办学自主权的制度保障。

大学章程是大学设立的必要条件,也是大学获得合法地位的基础。大学章程通过对某些法律规范的细化、深化,明确界定大学与政府、大学与社会、大学内部各权力主体之间的关系;通过对某些法律规范条文的复述性规定,突出大学的社团法人地位和非赢利性;根据某些法律规范的授权性规定,确立大学的运行机制和管理体制,从而为大学行使其办学自主权提供合法依据。法人地位需要法人制度支撑。

大学章程为现代大学的法人制度提供了合法载体。大学可以运

用大学章程建构自己的制度体系,建立自我发展、自我约束的运行机制。大学章程中关于大学的办学理念、办学目的以及教学事务、教师聘任与管理、学术权力、经费与财务管理、学生事务、学位授予等的规定,以及针对一些重要事务作出的长期性和规范性安排,都是大学独立法人地位的体现。

(三)大学章程是大学最根本的规范性文件大学章程是大学为了履行大学使命,依照法律规定的程序和条件制定的,明确大学地位和外部关系、确定大学内部治理结构和管理体制等根本事项的规范文件。在一所大学的所有规范性文件中,大学章程处于纲领性的地位。很多学者称大学章程为大学的“宪法”,就是因为大学章程对于大学,就像宪法对于国家一样,内容最根本、地位最高、制定主体最特殊,制定、修改程序最严格。

首先,从内容来看,大学章程规定的都是大学最根本的制度。一般来说,大学章程包括以下内容:1.大学的历史和使命;2.大学的组织机构和管理机制;3、.大学的财务、经费管理;4.大学教职员工的权利和义务;5.学生的权利和义务;6.大学章程修改的原则和程序。可以看出,大学章程规定的是大学最根本、最重要的制度,要厘清政府与学校之间的权利、义务;要界定社会参与学校管理的途径、方式;要凸现大学的性质、宗旨、培养目标;要明确领导体制,校长的职责权限,教职工和学生的权利、义务及其参与学校民主管理与监督的形式;要规范学校重大事项的决策方式与程序、财产和财务管理制度等。其他规章制度内容则比较单一和次要。一般规章制度是由大学或其具体管理部门、职能机构,如部处和委员会等,为落实大学章程而制定的具体的规范,往往只规定高等学校的某一方面或某一具体的问题,如人事管理制度、教学管理制度、学生管理制度等,具有局部性。其次,从地位来看,大学章程地位最高。大学章程是大学所有规章制度的“上位规范”。一方面,其他规章制度的制定必须以大学章程为依据,没有大学章程依据的规范则缺乏合法性;另一方面,某些校纪校规只是大学章程的具体化。此外,任何规章制度与大学章程相违背则该规章制度无效。再次,从章程制定来看,主体要求高、程序严格。大学章程是大学组织专门机构、经过最严格的程序制定的,制定主体一般是具有广泛代表性的机构和人员,要经过制定草案、审议、表决通过、核准和发布等程序,制定过程中要广泛征求意见,反复进行修改。章程的修改同样须严格恪守相关法律规范或章程规定的程序。大学的其他规章制度制定主体多元,修改虽然也必须符合相应条件并遵循相关程序,但总体相对宽松。

(四)大学章程具有一定的规范效力大学章程不是严格意义上的法律规范,但具有一定的规范效力。

我国的法律规范有着严格的法律界定,从全国人民代表大会及其常务委员会制定的宪法、基本法律、法律,到国务院制定的行政法规,再到地方性法规、地方规章和部门规章,制定主体有确定的法律要求,其效力也各不相同。

在我国,大学不具备立法主体资格,换言之,大学没有立法权,不能制定法律文件。但由大学制定的大学章程,具有一定的强制力,具备一定的规范效力。

大学章程是法律以外的行为规范,由于它的制定过程和法律规范一致,并且广泛征求了各方面的意见,由具有代表性的会议表决通过,因而具备了在大学范围内强制执行的效力。对于大学内部的成员(包括教职员工和学生),以及大学内部的机构(包括行政部门、教学科研单位、社会服务机构),大学章程均有效力。大学办学中要处理投资者、管理者和办学者的关系,还要处理学校与政府、市场的利益关系,在建立现代大学制度的进程中,这些关系的处理尤为敏感。相关法律法规对此有倡导性的规定,但比较含糊,《高等教育法》甚至把界定三者关系的重任交给了大学章程。显然,让大学章程来承担这一任务,未免位轻任重。大学章程出于调整和分配大学内、外部主体的利益的需要,制定了涉及校外关系的相应条文。这部分条文对大学的外部主体具有效力。一是因为大学章程是基于法律法规的要求制定这部分条文;二是因为,大学章程经教育主管部门核准后付诸实施,教育主管部门的核准,是条文有效的依据。

此外,大学章程设定了大学自主和自治的领域,对这些权力,学校内外都必须尊重,不得干涉,包括政府在内,都不得违背章程的规定,剥夺大学的权利,或对大学设置额外的义务。大学章程一经生效,无论是政府、社会还是大学成员,都必须严格遵守。

(五)大学章程上承国家法律规范下启内部规章制度大学章程介乎国家法律规范和大学内部的规章制度之间,发挥着承上启下的功能。对于国家的法律规范而言,大学章程是“下位规范”;对于大学内部规章制度而言,大学章程是“上位规范”。从《宪法》、《教育法》、《高等教育法》到《学位条例》、《学生管理规定》,再到《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》等,国家关于高等教育、大学管理的法律、法规和规章、文件数量已不少。但法律法规只能就各大学普遍性的、共性的问题作出规定,不可能也没必要充分考虑每所大学的独特性和个体差异性。大学依据相关法律法规,结合本校历史传统、校风学风和办学特色,制定大学章程,是将国家教育法律、法规具体化,将国家对大学的宏观要求内化为大学的具体行动。虽然大学具有社团法人地位,但同时我们必须确认,高等学校行使着国家法律、法规授予的教育管理权,法律、法规是高等学校教育管理职权的权力来源。依据法治原则,高等学校教育管理权的取得必须有法律、法规依据,而且只能在授权范围内行使相应管理权限。因此,在整个法律制度体系内,大学章程作为高等学校权力的产物,属于国家法律、法规的“下位规范”。如前所述,毫无疑问,大学章程在大学内部具有根本性、最高性与纲领性,是大学制定学校规章制度的直接依据,学校每一项规章制度都是大学章程在特定方面的具体化与操作化。教师职称评定条例、学生管理办法、人员聘任制度,等等,这些具体的规章制度都是依据大学章程制定的。这些规章制度同时也是大学章程的具体体现和进一步落实。大学章程制定程序复杂,内容具有根本性且相对稳定,这就决定了它不可能事无巨细、包罗万象,必须依靠对其进一步细化的其他规章制度,才能真正发挥作用、实现功能。

此外,大学章程的承上启下作用还体现在大学章程对教育主管部门的规范上。教育主管部门是大学的上级、主管,但大学章程在规范大学行为的同时,也规范着教育主管部门的管理职能。大学主管部门必须遵守大学章程的规定,充分尊重大学,为大学自主办学、管理大学创造良好环境。

有人认为,在规范大学办学活动的行为规范体系中,如果说高等教育法律法规是国家规范高等教育的宏观体系,大学规章制度是学校内部微观体系,那么,大学章程则是中观体系,是连接高等教育法律规范和大学规章制度的中介,发挥着纽带和桥梁的作用。大学章程不但为大学依法办学建立准则,而且也体现国家的需要;它不仅是制定其他校内规章制度的基础和依据,而且在外部对于协调和完善国家和大学法制建设的一致性也有着十分重要的意义;它促进大学外部关系及内部活动的有序化及一致性。大学章程大学内外制度的协调有赖于大学章程。

三

从文化的视角看,大学章程十分必要。奥尔特加・加塞特认为:“大学的任务在于向人类传授时代文化的全部内容”;“就本人而言,我应该把文化系确立为大学乃至高等教育的核心”。文化的积淀是大学的基本使命。大学文化的积淀,除了一代又一代的大学人以品德、人格、行为习惯等途径进行传承外,更为重要的是以大学章程的形式,对大学文化进行概括、总结、提炼,形成大学最重要、最根本的理念和制度,并逐步使之成为一所大学共同信奉的思想准则和行为规范。从这个意义上说,大学章程就是大学文化的制度体现。大学章程的制定,使大学的学术理念、特有的文化传统、对于学术自由的追求得以稳定和延续。因此,大学章程的制定,其意义不仅在于大学内部管理,更在于大学文化建设。

(一)大学章程宣扬大学理念

大学理念是一所大学经过长期的理性思考形成的思想观念与理想追求的概括。对于有一定发展历史的大学,大学理念是几代人集体智慧的结晶,并且在长期实践中不断修正、渐趋完善。

大学理念是大学精神的精髓之所在,决定大学的发展方向。大学章程用文本的形式概括大学理念,使国家、社会、大学成员等主体从实现大学使命的高度上思考大学发展目标问题。当下,开放的大学面临着政府与市场的双重影响,在权力与利益的冲击下,坚持大学理念显得尤为迫切。“如果丧失了理念,大学的行踪就会开始漂移,有必要再次重申和完善大学的办学理念。这是世界一流大学对大学的本质、功能、发展愿景的哲学思考和理性认识。”

在知识经济时代,创新理念已成为现代大学理念的组成部分,其把培养具有创新精神和创新能力的人才作为大学教育的目标。制定大学章程时,将这些理念融入其中,以条文的形式将先进的大学理念制度化,可以将大学理念渗透到大学教育的实践中,促进大学理念的宣扬。

(二)大学章程承载大学文化和大学精神

各个高校有自己的历史背景和发展模式,都具有自己的特色文化。国际化浪潮之下,高校要立足社会,要面对日益激烈的市场和学术竞争,必须要坚守自己的文化特色与大学精神。文化特色是大学立足于高校之林的优势所在,是大学生存和发展的保障。所以在大学章程中,必须明确体现大学的文化特色和大学精神。

不同的大学在长期的发展过程中形成的各具特色的大学文化,表现在办学理念、校风校训、学术氛围,乃至校旗校徽、校园环境、校内建筑等方面。著名高校都有长期历史文化积淀,具有自己独特而深厚的文化底蕴和优良的学校传统。这个积淀的过程是漫长的。“大学的教育思想、价值观念、办学理念要通过教师的劳动才能得以实现,在这个过程中包含着教育、理解和认同,这也是一个逐步渗透的过程,其效果是后显的。因而,大学文化和大学精神只有通过不断传承、升华,才能贯穿于人才培养过程的始终。”

我国目前著名的大学几乎都没有大学章程,都面临着补定章程的任务。这些历史悠久、文化深厚的大学中,几代人的奋斗留下了宝贵的文化积淀。如何将特有的大学文化和大学精神传承下去,至关重要,如何大力持续地宣扬学校的精神文化特色也是一个值得重视的课题。大学精神是教师和学生的精神支柱与理想追求。作为教师风范,它折射出教师的自身修养和思想境界;作为教育理念,指明了学生成才的根本方向;作为办学宗旨,它昭示着大学建校的根本目标。大学章程具有崇高的地位与稳定的特质,因此,大学章程是大学特色文化与大学精神的最佳载体。任何事物的发展都是在历史的基础上进步的,历史是实践中留下的宝贵财富,大学章程的制定也必须继承历史,融入学校长期形成的文化底蕴。“校园文化是一种宽泛而抽象的东西,在大学章程中需要体现的是学校中长期形成的并可以继续延续的积极事物,可以是继承具体的某种管理体系结构,也可以是倡导一种特有的进步思想。”

四

总而言之,大学章程是为履行大学使命、保证学校正常运行,就办学宗旨、内部管理体制及财务活动等重大的、基本的问题,做出全面规范而形成的规范性文件。它是大学成为法人的必备条件,是大学办学所必需的纲领性文件。它明确了高校的法律地位,明确了大学与政府、社会以及大学内部各相关主体之间的法律关系,使各主体参与大学管理的范畴及方式制度化和法律化,是政府、社会及大学自身依法治校的重要依据。大学章程建设是依法治教、依法治校的必然要求。大学章程对于传承、总结、概括、提炼大学文化,树立正确的大学理念具有基础性的意义。同时,大学章程反映了一所大学的个性,体现了各个学校不同的精神气质与文化特色,对于高校文化建设具有深远的意义。大学章程同时也是法律和文化的完美结合。大学章程是依法治校的重要环节,从宏观角度来看,依法治校包括按照法律文本和法的精神治理学校。大学章程作为大学根本性规范文件的文本和大学精神的载体,实际是法治在一所大学的延伸和具体化、个性化。